(시사저널=김상철 경제 칼럼니스트(전 MBC 논설위원))
코레일(한국철도공사)과 SR의 통합이 추진되고 있다. 국토교통부는 올해 3월부터 KTX와 SRT 교차 운행을 시작하고, 올해 말까지 양사를 통합하겠다는 로드맵을 발표했다. SR의 설립은 철도 경쟁체제 도입이라는 목표로 시작됐다. 독점을 유지하며 막대한 적자를 내던 철도 산업에 경쟁을 도입해 서비스 질을 높이고, 국민 혈세 투입을 줄이기 위한 선택이라고 했다.
하지만 단순한 경쟁체제 도입이 공공성 강화나 효율성 제고로 이어지지는 않았다. 실제로 지금도 제대로 된 경쟁이 이뤄지고 있다고 보긴 어렵다. KTX가 운행하 바다이야기꽁머니 는 구간에는 SRT도 운행되지만, SRT가 출발하는 수서역에는 KTX가 정차하지 못한다. 게다가 SRT는 흑자 노선만 운행하고 있고, 운행 차량 대부분은 코레일로부터 빌려 쓰는 구조다. 사실상 운영 주체만 분리된 일종의 '부분 경쟁'은 중복 인력, 비효율적 배차, 통합 전략 부재라는 문제로 이어졌다.
12년간의 제한적 경쟁체제는 경쟁의 필 바다이야기꽁머니 요성을 입증하지 못했다. 하지만 두 기관을 단순히 다시 합쳐 코레일의 독점체제로 되돌리는 것이 정답인지에 대해서는 신중해야 한다. 경영 효율화와 안전관리 일원화를 이유로 서울메트로(서울지하철 1~4호선)와 도시철도공사(5~8호선)를 통합한 서울교통공사가 출범했지만, 인건비 부담은 운송원가의 52%로 오히려 상승했다. 효율성도 통합 전보다 떨어진다는 지적이 바다이야기게임사이트 나온다. 누적 적자도 20조원에 이른다.



2025년 1월9일 인천 서구에 위치한 서인천복합화력발전소 굴뚝에서 수증기가 뿜어져 나오고 있다. ⓒ연합뉴스


통합만으로는 효율성 보장 못 해
통합이든 분할이 바다이야기슬롯 든 단순히 그 자체만으로는 해법이 될 수 없다. 효율성은 구조 개편 자체가 아니라 제도 설계와 운영 방식 전반에서 구현돼야 한다. 그렇지 않으면 정권이 바뀔 때마다 통합과 분할이 반복되는 혼란이 되풀이될 것이다.
시장 독점과 경쟁체제 도입 문제는 전력시장에서도 그대로 반복된다. 2001년 전력 산업 구조 개편은 한국전력공사(이하 한전)의 오션파라다이스게임 수직적 독점체제를 해체하는 데 중점을 뒀다. 분권과 경쟁을 지향하는 방향으로 발전과 송전, 소매 기능을 분리했다. 발전 부문은 6개 자회사로 분리됐고, 계통 운영도 한전으로부터 떨어져 나와 전력거래소가 만들어졌다. 그러나 송배전은 여전히 독점 구조로 남았다. 실질적 경쟁은 제한된 가운데 발전사 간 과도한 중복 투자, 경직된 요금체계, 송배전망 투자 위축 등의 부작용이 나타났다.
그렇다고 경쟁체제를 도입하려 했던 구조 개편 방향이 잘못됐다고 단정할 수는 없다. 비효율의 가장 큰 원인은 100% 모회사인 한전의 수직적 지배구조를 바꾸지 못했기 때문이다. 예컨대, 발전 부문 조직을 분리하려면 분산형 전원체계에 맞춰 조직을 유연화하고, 한전의 수직 지배구조를 개편했어야 한다. 지금 우리 전력 산업에 필요한 개혁은 송전망의 중립성 확보와 계통 운영의 독립, 소매시장 개방과 분권적 에너지 시스템 구축이라고 한다. 아직은 부작용만 나타나고 있지만 여전히 경쟁과 민간 참여 확대가 필요하다는 주장이 합리적이다.
공기업은 정권이 바뀔 때마다 항상 혁신의 대상이었다. 방만한 경영, 예산 낭비, 느슨한 기강과 관료적 보신주의, 여기에 낮은 성과까지. 거론되는 문제들은 언제나 비슷하다. 하지만 정부마다 개혁의 방향은 달랐고, 공기업들은 정권 교체 때마다 통합이나 확대 또는 축소와 기능 전환 등 변화를 겪어야 했다.
그러나 공기업의 혁신은 단순히 구조조정이나 조직 축소를 통한 효율성 달성에 그쳐서는 안 된다. 국민의 편익 극대화라는 목적이 달성될 때야 비로소 성공했다고 평가할 수 있다. 현재 지방 공기업까지 포함한 공공기관은 757개, 근로자는 52만 명이 넘는다. 국회예산정책처에 따르면, 2023년 전체 공공기관(부설 기관 포함)의 수입·지출 총액은 918조3000억원 규모였다. 같은 해 정부 예산(638조7000억원)보다 40% 이상 많다.
이처럼 국가 경제에서 큰 비중을 차지하는 공기업들은 에너지, 주택, 도로, 공항 등 국가의 주요 인프라를 책임지고 있다. 대부분이 법적 근거에 따라 설립됐고, 이윤이 아닌 필수 공공 서비스를 안정적으로 제공할 책임을 진다. 동시에 국민 세금과 공적 자산을 기반으로 운영되는 만큼 효율성과 책임성도 반드시 확보되어야 한다. 공기업이 수익성을 추구해야 하는 이유는 그 자체가 목적이 아니라, 국민의 부담을 최소화하기 위해서다. 그런 점에서 부채가 200조원을 넘는 한전을 정상적이라고 보기는 어렵다.



충남 태안군 태안화력발전소 전경 ⓒ연합뉴스





이재명 대통령이 2025년 12월17일 기후에너지부 업무보고에서 발전 공기업 5사 체제에 대해 지적하고 있다. ⓒ연합뉴스


공공성과 효율성 사이, 원칙이 없다
우리나라 공기업 개혁이 반복적으로 실패하는 것은 의지의 문제가 아니라 구조의 문제에 가깝다. 공기업 혁신의 가장 큰 난제는 효율성과 공공성 사이에서 균형을 잡는 일이다. 국민 편익을 최우선으로 한다는 원칙이 실질적 비용 절감과 서비스 품질 향상으로 이어져야 한다. 혁신이 결과를 만들지 못하는 것은 주로 '공공성'이 추상적 구호로만 존재하기 때문이다.
어떤 공기업이든 굳이 공기업으로 존재해야 하는 이유에 대한 답을 가지고 있어야 한다. 공공성의 명확한 정의와 우선순위 설정이 필요할 것이다. 공공성의 '비가역 영역'을 먼저 정하고, 이를 통해 실현 가능한 하한선을 제시하는 것이 필요하다. 공공성과 효율성의 균형은 결국 의사결정 구조에서 비롯된다. 정치적 외풍에 휘둘리는 지배구조에선 공공성은 선심성 공약이 되고, 효율성은 보여주기식 구조조정에 그칠 가능성이 크다.
정치 논리에 좌우되지 않는 일관된 원칙과 제도가 선행되어야 한다. 현재 철도 기업 통합 논의와 한전 구조 개편이 반복되고 있는 현실은, 정책의 불확실성이 공기업 효율성을 얼마나 저해하는지를 잘 보여준다. 정책 결정의 정치적 책임이 불분명한 상황이 근본적으로 바뀌지 않는다면 공기업 혁신은 앞으로도 인력 감축이나 자회사 분리 같은 단기 처방에 머무를 수밖에 없다.
공공성과 효율성 사이의 긴장을 정직하게 드러내고, 이를 제도적으로 균형 있게 구현하려면 더 정교한 원칙과 설계가 필요하다. 단순히 통합이나 분리만으로는 성과를 기대할 수 없는 것처럼, 민영화나 국유화 역시 그 자체가 해결책은 될 수 없다. 정부는 한국도로공사 산하에 고속도로관리공단을 다시 만들 예정이라고 한다. 하지만 고속도로 휴게소를 다시 국영체제로 돌린다고 해서, 고속도로 휴게소의 비싸고 맛없는 음식 문제가 해결되는 건 아니다. 과거 국영체제 시절의 휴게소 음식이 싸고 맛있었던 기억은 없다.